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研究生论文:法律政策学视角下的民族政策法制化

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分享到: 本站编辑:admin 日期: 2017-09-13 10:04 点击:

 〔摘要〕 中国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面密切联系、相互交融,但又有自身的特性。民族政策灵活易变、调整方式多样化,而民族法制则稳定、恒久、程序性强。调整民族关系、处理民族问题,应重视民族政策的“法制化”,将基本性、长期性的政策纳入立法调整。民族政策的法制化大多遵循从政策调整到政策成熟再到形成立法的过程,并非所有政策都应转化为立法,而须对政策的内容加以甄别。应“为政策立法”,即以法律手段保障政策的正当性和有效性,制定程序性规则,确保政策制定的规范化、民主化。
  〔关键词〕 民族政策,民族法制,法律政策学,法制化
  〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2017)05-0123-06
  完善和发展中国特色社会主义民族法制,必须处理好民族政策与民族法制之间的关系。我国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面均存在交叉融合之处,民族政策是民族法制的基础,它指明了民族立法的根本方向和基本原则;而为政策立法,逐步实现民族政策的法制化,则是依法开展民族工作、建设社会主义法治国家的内在需求。在国内外民族问题与民族关系的新形势下,脱离民族法制的民族政策,或者脱离民族政策的民族法制,都不足以担当调整民族关系、化解民族问题、促进民族发展的重任。必须结合二者历史发展的有机联系,针对当前存在的突出问题,进行综合性分析,才有可能获得相关问题研究的重大突破。同时,推进民族政策法制化,也需要对可能出现的问题具有一定的前瞻性,以保证工作有序开展。本文借鉴法律政策学的视角和观点,希望能为民族政策法制化研究提供一种新的思路。
  一、民族政策与民族法制的关系辨析
  民族法制与民族政策密切相关,处理民族问题、协调民族关系需要制定相应的政策和法律。民族政策,是指国家机关或政党为解决民族问题而制定并要求有关组织和个人遵循的行为規范;民族法制,则是指国家制定的、依靠国家强制力保证执行的关于民族问题的法律法规和规章的总和。民族政策和民族法律,既有一致性,又有明显区别。协调国内民族关系,不仅需要正确的民族政策,而且必须要有健全的民族法制,才能保障少数民族的平等权利不受侵犯,才能保证国家各项民族工作的正常开展。
  在二者的一致性方面,民族政策和民族法制在价值基础、内容、目标上都有许多共同和交叉的地方,它们都是为解决民族问题、调整民族关系而制定的行为规范,几乎所有的民族法规都表达了一定的民族政策要求,民族政策有时也以民族法规的形式表现出来。二者相互补充、相得益彰,都能够有效地发挥政策和法规在国家政治生活中的优势和作用。此外,在中国法治建设的实践过程中,以政策作为立法的基础,这是多年来的重要手段和实践经验。
  民族政策与民族法制具有本质上的一致性,但在其制定机关、具体内容、表现形式、实施手段等各方面都有所不同。具体而言,其一,民族政策在内容上涉及的范围更宽泛,具体可能包括宏观指导、调控、利益分配等内容,而民族法制的内容更集中、更有系统性,主要涉及权利义务的分配,或者权力、职责的赋予。其二,民族政策的表现形式较灵活多样,指示、命令、倡议各种形式都可,而民族法制的表现形式相对单一,必须符合法律的规范性要求。其三,在时间效力方面,一些民族政策是短期性、暂时性的,而民族法律法规则普遍具有长期性和稳定性。其四,民族政策的约束力主要针对政党或国家行政体系本身,对于普通的社会主体仅有引导力和号召力,不具有必然的约束力。因此,政策实现的方式在于政党或国家机构的贯彻实施以及民众的响应。与政策不同,民族立法通常不仅能够约束国家机关,还能够约束一般的社会主体(法人、社团、公民等)。同时,法律的实现以强制力为后盾,其效力强于政策。由此可见,民族政策与民族法制各有特点、各有侧重,不能把二者对立或等同起来,也不可过度强调一方面而忽略另一方面。
  基于上述差异,在调整民族关系、处理民族问题时,应注重民族法制与民族政策的特点,合理发挥二者的作用。从历史实践来看,民族政策的优势在于重政治指导,原则性强,具有灵活、易变的特点,适合应对短期或突发的关系和事件。但由于不具备法律的稳定性和恒久性,民族政策不适宜于规范和调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。尤其当执政党出现路线错误时,政策的制定和贯彻便会出现偏差,这不利于少数民族各项权利的保障。长期的或者成熟的民族政策向民族法制转化是必然的发展趋势,但同时,民族政策向法律的转化也要看时机是否成熟、条件是否具备。如,在转型期社会,一些民族问题尚处于新出现、不稳定的状态,国家对于这些问题的调整尚处于摸索和经验积累阶段,立法条件尚不成熟,不应当急于制定法律法规,而宜使用政策性手段加以调整。
  同时,政策性调整的手段比法律更为丰富,它可以包括指令、号召、引导、鼓励等多种方式,尤其适宜于一些法律手段不宜调控的领域或事件。在立法仍属空白的领域,先行的民族政策还可能引导民族法制发展和变革的方向。德国比较法学家茨格威特·克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出:“……这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反,即使在西方国家,每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景,否则是几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。实际上,许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。” 〔1 〕519-520
  以行之有效的民族政策作为民族立法的基础和依据,这是党和国家多年来的重要手段和实践经验。中国的民族政策在多年的实践中经受了检验,证明了其科学性和有效性,它包含着民族立法的基本原则,同时又为民族立法的内容提供了基本依据。但同时,在建设法治国家的大背景下,我们更需重视和发挥民族法制的作用和功效。民族政策原则性强,灵活易变,适合应对短期或突发的关系和事件,但由于缺乏强制性,又不具备法律的稳定、恒久、公开的特点,因此不适宜用于调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。中国民族政策的发展,须重视民族政策的“法制化”问题,即将党和国家始终坚持的大政方针纳入法制化、程序化的轨道。国内外历史经验表明,依靠法律手段来解决民族问题是现实政治的最佳选择。在法治社会中,法律是制度性和普遍性规范,政策是工具性和特殊性规范。法律的内在特征强调稳定,一视同仁,而政策则可机动灵活,有所偏重。以灵活性见长的政策并非无所作为,但它只能在法律制度的制约下补苴罅漏,或是在不违背法治精神的前提下,对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。“从这个意义上说,政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳,更是政策的紧箍咒。” 〔2 〕

  二、民族政策法制化的历史考察与现存问题
  新中国成立以来,民族政策和民族法制建设是同时开展的进程,国家既根据需要制定和发布民族政策,同时又制定民族法律法规。从这个角度来讲,似乎不存在民族政策“法制化”的命题。而我们之所以要讨论这个命题,其原因在于,长期以来,国家调整民族关系、解决民族问题的重心始终在于民族政策,民族政策的数量、质量、实践经验以及现实作用都明显强于民族法制。在民族工作领域“重政策、轻法制”的状况始终存在,民族法制体系不完善,没有发挥出应有的作用。早在上世纪50年代,彭真就指出:“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策,并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。” 〔3 〕492时至20世纪80年代,伴随社会主义法制建设进程的深入,国家开始逐步强调民族法制的重要性,并积极开展民族法律法规建设。由于民族政策在文本和实践两方面都为民族法制打下了坚实的基础,因此,民族法制建设的过程,许多情况下即是民族政策法制化的过程。
  经过30多年的努力,数量众多的民族政策已经实现了法制化,相关的民族关系也已转化为法律关系,受到国家法律强制力的保障。具体来看,在基本民族政策方面,新中国建立前后就已形成的民族平等、民族团结、各民族共同繁荣,实行民族区域自治等重要政策,已逐步在《宪法》和其他法律法规中得到体现,从而实现法制化。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章专章规定“民族政策”,其第五十条规定:“中华人民共和国境内各民族一律平等,实行团结互助,反对帝国主义和各民族内部的人民公敌,使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义,禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第五十一条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治。”第五十三条规定:“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”可见,《共同纲领》为新中国的民族政策奠定了坚实的基础,其本身也可视为宪法性文件,作为新中国民族法制的奠基。《共同纲领》之后,从1954年《宪法》到1984年《民族区域自治法》颁布实施,党和国家的基本民族政策伴随国家法制建设的进程而基本实现法制化。由于基本民族政策的全局性、重要性、长期性,实现法制化十分必要,相关政策通常由《宪法》或者《民族区域自治法》等高位阶的法律加以界定和保障。
  在基本民族政策实现法制化的同时,一些具体民族政策也逐渐由政策上升为法律。以少数民族教育问题为例,从新中国成立至上世纪70年代末,国家主要依靠一系列民族政策调整民族教育关系,相关民族政策实践为民族教育立法奠定了基础。改革开放以后,国家教育法制出现大规模的建设高潮 〔4 〕69,1982年的《宪法》、1984年的《民族区域自治法》、1986年的《义务教育法》、1993年的《教师法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》等高位阶立法均对民族教育问题作出了规定。国务院及其各部门也针对民族教育制定了一系列行政法规和部门规章。多个地方的立法机关则制定了一系列关于民族教育的专门法规,如广西的《广西壮族自治区教育条例》(1992年)、黑龙江的《黑龙江省民族教育条例》(1997年)、云南楚雄的《楚雄彝族自治州民族教育条例》(1993年)等。值得注意的是,如果说基本民族政策非常必要,并且已经初步实现了法制化,那么具体民族政策是否亟待法制化,则需具体问题具体分析。对于长期性的具体政策,例如少数民族特定文化权利的保护,的确有通过立法清晰界定权利义务、法律责任、救济手段,实现法制化的必要,而对于短期的、暂时性的具体政策,当政策目标达到,或者社会条件变化以后,政策本身即失去效力,没有纳入立法调整的必要。
  从我国民族政策法制化的现状来看,当前存在的问题主要有以下两方面:
  一方面,民族政策法制化的程度不足。一些重要政策仍未实现法制化,相关民族工作仍主要以政策为指导,任意性太强,稳定性不足。此外,一些政策虽已实现法律化,但法律的效力层级不高,或者操作性不强,未能良好地发挥法制的保障性作用。例如,一些涉及少数民族特定权益保护的事项,依然仅依靠政策调整,或者缺乏高位阶的统一立法,这不利于相关权利、义务、职责的划分,不利于权利救济和法律责任追究。如清真食品管理问题涉及广大穆斯林的长期利益,事关重大,从目前的情况来看,已有零星的地方立法,未立法的地区仍依靠政策调整,这不利于在全国范围内统一清真食品的标准、生产运输经营流程、监管措施、法律责任等事项。2004年以来,在国务院及其有关部门的努力下,行政法规性质的《清真食品管理条例》的立法准备工作正逐步展开,相关政策和地方立法将进一步实现法制化、统一化。与此类似,涉及少数民族长期、特定权益保护的其他事项,宜逐步推动相关政策实现法制化,如少数民族殡葬管理、少数民族特需商品管理、少数民族文化遗产保护、少数民族教育促进、少数民族语言文字保护等。
  另一方面,在民族政策法制化程度不足的同时,已经由民族政策转化而成的民族立法,仍存在政策烙印明显,规范性、逻辑性不足等弊端。例如,“规范性”是法律的重要特征,它强调法律规范逻辑结构的完整性,一条完整的法律规范包含假定条件、行为模式、法律后果三个要素,其中法律后果体现了法律的强制力,也是保障法律不被任意忽视或违反的重要因素。美国著名法学家博登海默认为:“制裁作为附属物乃是一个绝对必要的条件,亦即一项法律规范得以存在和得以有效的根本标准。” 〔5 〕342缺乏法律后果的法律规范与道德、习俗等一般社会规范难以区分,法律效力受到严重影响。以《民族区域自治法》为例,其中许多规则在逻辑结构上仅有假定条件、行为模式部分,而缺乏法律责任,如果它的配套立法也未对其逻辑结构予以完善,则易导致《民族区域自治法》已被违反,但不明确违法者应当承担何种责任、应当如何追责。没有对法律责任的明确界定,法律就失去了应有的强制力量,从而与倡导性的政策措施无异。不仅如此,部分民族立法的法律“品性”不足,还体现在程序性規定的缺乏,这导致相关实体性权利救济困难。结合现实案例来看,由于程序性规定缺失,侵害少数民族合法权益(尤其是集体性权益)的行为,或妨害民族自治地方行使自治权的行为,常缺乏有效程序——特别是司法程序的救济。实践证明,解决权益纠纷,处理违法行为仅靠行政手段是远远不够的,只有完善民族立法的程序性规定,强化司法救济手段,才能有效发挥民族法制的权益保障功能。

 

 此外,民族法律法规在用语上的政策化倾向,也是民族政策法制化不彻底、未割断政策脐带的表现。立法语言应当符合法律语言的基本要求,从目前的情况来看,一些民族立法的用语在严谨性、明确性、专业性、专门性等方面尚存在不少问题,精准专业的“法言法语”未能一以贯之,而“鼓励”“帮助”“指导”“群众”“干部”等含义不明的政治化、政策化用语则成为独特的风景线。以《民族区域自治法》为例,其中第五十六条第三款规定:“国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化,大力推广实用技术和有条件发展的高新技术,积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。”这类规则中的动词体现出引导、号召的政策式话语的特征,作为政策用语,它们具有原则性、灵活性的特征,但作为法律用语,却不符合专业、严谨的要求——“帮助”“大力推广”“积极引导”是否理解为国家的职责和义务?如果不作为,承担何种法律责任?用语的不专业势必导致含义的不明确。对此,国家立法机关在修改过程中显然已注意到上述问题,如2001年修改后的《民族区域自治法》,即将第六章“上级国家机关的领导和帮助”更名为“上级国家机关的职责”,这即是立法语言专业化的体现。与此相应,更多的民族立法应摆脱政策化语言的影响,以便更符合民族立法形式合理性的外在要求。
  三、民族政策法制化应注意的几个方面
  (一)民族政策法制化的一般过程
  在调整民族关系、处理民族问题时,应更多依靠民族法制,进一步促进民族政策法制化。将一定的政策上升为法律,并非消解政策,而是能够更有效地保障长期性政策的效力。中国在民族政策法制化的进程中积累了诸多经验,一般而言,相关政策达到稳定、成熟的状态,这是实现法制化的前提条件。
  所谓“稳定”,即政策所调整的社会关系以及政策本身需要相对稳固,而不是处在暂时的或者变动不居的状态当中。例如,针对现实政治、经济等社会情势变化及时出台的民族政策,由于还处在摸索过程中,需要根据现实情况的变迁不断作出适应性调整,这类政策转化为法律的时机尚不成熟。再如,一些应对突发民族问题的政策,本身是暂时性的,当社会条件改变或者问题解决时,政策即告终止,这类政策不宜上升为法律。法律制度通常滞后于社会现实,它是对反复出现的社会现象或者相对稳定的社会关系的回应和保护。同时,法律一旦制定,即不可朝令夕改,其灵活性无法与政策相比。当然,这只是一般情况而言,法律同时具有前瞻性,可以发挥引导社会变革的功能。如在西部大开发进程中,很多经济社会关系要靠法律建构、调整,而不能机械地等待政策成熟。
  所谓“成熟”,即民族政策已经经过充分实践,在接受科学的政策评估后,被认为效果良好、切实可行。成熟的政策应当获得社会认可,比如在价值观念或制度上已基本达成社会共识。在调整民族关系、处理民族问题时,政策较之法律对社会的反应灵敏,且弹性较大,当制定法律的条件尚不成熟时,可先由政策调整,并在实践中反复修改、完善。由于稳定性要求高、修改程序严格,民族立法的出台尤需审慎,如立法条件不成熟,则易导致法律过于超前、缺乏操作性、负面效果明显等问题。
  以瑞典民族政策法制化的实践经验为例。瑞典曾是“一种语言、一个种族和一种宗教”的同质社会的典型,“二战”成为瑞典民族文化从同质向多元转变的起点,战后,大量的战争难民和劳工移民迁入,瑞典的民族文化多样性问题日益突出,移民问题成为瑞典政府和社会关注的重要问题。战后初期,瑞典的同化主义立场十分明确,其后同化政策在内、外部压力下受阻,效果不佳。1968年瑞典正式建立移民委员会,委员会在多元文化政策的形成中起到了决定性作用——它调查移民在瑞典遇到的问题,对政府的移民政策进行评估,对移民和少数民族团体在语言、文化、社会等各方面的诉求进行调查 〔6 〕。委员会提出了一系列解决移民与少数民族问题的政策措施,这些措施在1975年被议会采纳,正式确立为法律,从而奠定了瑞典的基本民族政策——多元文化政策的基础。由此可见,一国民族政策的法制化通常沿着一个大致的轨迹,即:面临民族问题/民族关系→政策调整→政策修正→政策成熟→形成立法。
  (二)民族政策法制化在内容上的甄别
  在当前的民族工作中,应更多地依赖法制,促进民族政策法制化。但这并不意味着盲目地把政策上升为法律,用法律替代政策的功效,而应“具体情况具体分析,宜用政策加以引导的,则不应由法律硬性约束。有些急需的可以直接立法。” 〔7 〕258那么对于民族政策而言,哪些需要法制化,哪些适宜继续使用政策调整呢?首先,如前所述,民族平等、民族团结、各民族共同繁荣、民族区域自治等基本民族政策具有根本性、长期性,它们的基本内涵已经实现法制化;需要进一步完善的是促使相关民族立法更具有可操作性,更能发挥实际效力。如在民族平等问题上,需制定和完善反歧视立法,有效遏止各种民族歧视行为。在民族区域自治制度的实践上,应通过完善配套立法和自治立法,真正把《民族区域自治法》规定的各项权利落到实处。
  与基本民族政策不同,具体民族政策的法制化更需具体分析。如前所述,政策的法制化需以稳定、成熟为条件,暂时性政策不宜上升为法制。而民族政策究竟属于长期性还是暂时性,通常由其内容决定。以民族优惠和照顾政策为例,这些政策旨在促进民族发展,或满足民族文化多样性的需求,大量的优惠和照顾政策分别为保障少数民族的各项权利而设立,这些政策指向的客体在属性上存在差异,不能混为一谈。少数民族权利理论把民族权利分为“共同领域”与“分立领域”两大类,前者指包括多数人和少数人在内的全体成员基于共同需求、依从共同的规则进行互动的领域;后者指属于民族、宗教或语言上的少数人群体成员维护其群体特性和认同的领域 〔8 〕。
  在共同领域内,政策目标在于促进少数民族成员对社会公共生活的有效参与,赋予或提升他们参与公平竞争的能力,如在教育资源的分配上予以倾斜,特别是提供提高社会参与和融入能力的语言培训、技能培训等。重要的是,针对共同领域权利的政策,其宗旨并非在于维持群体之间的差异,而是为了在共同领域中创造和恢复实质平等;一旦政策目的达到,就不应再继续实施,否則将导致反向歧视。针对共同领域的政策在优惠方式和手段上需要细致考量,在强度、时间、地域上也需具体分析①,国家应建立科学的评价体系,定期评测各民族或地区实际的发展情况,并以此作为政策调整的依据,当优惠的目的达成或条件消失以后,应当逐步克减、直至取消。共同领域的少数民族权利具有变动不居、非永久性的特点,这使调整相关问题时适合运用政策手段,通常不宜上升为立法。

 与此不同,在分立领域内,政策的任务在于通过特别措施认可并维护少数民族的族群特性。特别措施的合理性依据在于“族群-文化”多样性的要求,在当代占居主流的“多元文化主义”政策或其他强调民族平等的政策,均认可和保障少数民族维系和传承其族群认同和传统文化的要求。由于民族特性和认同的保持是一个漫长的历史过程,因此,不同于共同领域的优惠政策,特别措施的延续相比之下是长期性的 〔9 〕。
  检视我国当前的民族政策及立法,优惠政策或特别措施在形式上已相对完备,问题在于,由于对上述两个领域未作明确区分,在实践中哪些宜用政策调整,哪些宜用法律调整,显得并不明确。笔者认为,调整共同领域的政策不宜法制化,相反应建立科学、细致的评价机制,定期对政策进行分析、评估、调整、限制。而对分立领域的政策,则应充分意识到其长期性的特征,对于条件成熟的应当上升为法律。例如,少数民族对其语言文字的传承,对其风俗习惯的保持均属“分立领域”的权利,将相关政策法制化更有利于权利保障。实践中存在错将分立领域与共同领域混淆的观点或做法,例如长期不对共同领域的优惠政策加以限制、克减,实质上已经导致反向歧视;或者认为经济社会发展至一定程度,即可取消分立领域的特别措施,两种倾向均易损害合法权益,甚至诱发民族矛盾。
  (三)为政策立法——民族政策的法制保障
  在当代社会,但凡重要、长期的政策多会转化为立法,而民族政策的法制化不仅指从政策向法律的转化,同时还有“为政策立法”之意,即以法律手段保障政策的正当性和有效性。法治并不排斥法律之外的其他社会规范,为政策立法并非以法律代替政策,而是试图为政策的制定与实施提供法律的原则、程序和界限,防止政策偏离法治的轨道。为政策立法主要是从实体和程序两个方面,防止政策决策、政策实施的随意性。法律提供刚性的实体规范和严格的程序规则,使多变的政策不至于迷失方向 〔2 〕。
  在历史和当下的实践中,一些民族政策的制定和实施存在违反法律的精神、原则或者具体规范的现象,“政策违法”不仅损害了国家法律的权威,同时也违背了基本民族政策的要求。例如“文革”时期,极“左”的政治空气导致一些民族政策严重失当——民族自治地方被撤销、肢解、代管,少数民族的一些权利被任意取消,等等。“文革”期间民族政策失当的深刻教训在于,政策的制定一旦逾越法律的界限,就会导致轻率、专横,就极有可能践踏权利。对民族政策进行合法性审查十分必要,政策的制定必须于法有据,而政策的内容不得与民族立法相违背——违法将导致政策无效。
  “为政策立法”还表现为制定程序性规则,确保政策制定的规范化、民主化。规范化是现代公共政策制定的基本原则,社会利益主体的多元化和政策制定过程的复杂性,都要求遵循规范化原则,以避免随意、专断和个人意志左右的政策出台。同时,为保障民族政策的民主性与科学性,通过立法来确定议事规则就显得至关重要。《民族区域自治法》规定,“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时,必须与他们的代表充分协商,尊重他们的意见。”有学者指出,民族自治地方应建立具有可操作性的协商民主决策机制,参加决策活动的主体不仅包括政府、与决策有直接利益关系的特定民族的人大代表或工作人员,还应当包括其他民族群体的人大代表或工作人员。为保证协商过程有序、公正、充分、真实,“应当制定规范协商民族决策程序的法律法規,对参与协商的不同主体的权力和责任、协商的步骤、方式等问题作出明确而细致的规定,而民主协商的参与者则应严格按照程序规则的要求从事相关活动。” 〔10 〕法律不仅能够确保政策制定的规范化、民主化,同时还借助各种行政程序规范,确保行政主体在执行民族政策时,必须遵循一系列步骤、顺序、时限和方法,并且做到权责一致、有责必究。
  当然,民族政策法制化的更高目标,在于实现调整民族关系、处理民族问题的“法治化”。“法治化”不仅指民族政策向立法的转化,它同时要求从执政党到各级国家机关充分树立依法决策、依法行政的法治观念。在建设社会主义法治国家的大背景下,党和国家机关在处理民族问题、调整民族关系时首先应以法律为依据,并在不违反法律的情况下制定各类灵活的政策措施。同时应充分发挥民族法制和民族政策各自的“比较优势”,并逐渐确立民族法制的主导地位。
  注 释:
  ①如在高考加分问题上,单纯由于教育资源分配不均导致的不平等,优惠措施应当惠及整个地区,而非考虑身份群体,因为受到影响的单位显然是地域而非民族;而由于汉语及其知识传统因素导致的不平等,可以族群身份作为加分依据,但又无法考虑到个体差异,比较合理的做法是通过加试民族语文而予以特别加分。
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